Zmeny v stavebných projektoch podliehajúcich EIA a IPKZ vo fáze po vydaní integrovaného povolenia: procesné a povoľovacie dôsledky novej legislatívy

JUDr. Alena Pláňavská

Každý investor, developer alebo priemyselný podnik vie, že schválením stavebného zámeru sa projekt v reálnom živote málokedy definitívne uzatvára. Počas fázy realizácie bežne dochádza k technologickým optimalizáciám, výmene dodávateľov, úpravám kapacít či dispozičných riešení.

Nový stavebný zákon (25/2025 Z.z. – stavebný zákon a o zmene a doplnení niektorých zákonov v platnom znení) však zásadne mení spôsob, akým možno na tieto zmeny reagovať. Na rozdiel od predchádzajúcej právnej úpravy už totiž nepozná inštitút „zmeny stavby pred dokončením“ v jeho pôvodnej podobe. V prípade komplexných projektov, ktoré podliehajú posudzovaniu vplyvov na životné prostredie (EIA) a súčasne integrovanému povoľovaniu (IPKZ), tak nastupuje výrazne prísnejší a formalizovanejší regulačný režim.

Pre manažment a financujúce subjekty to znamená jediné: akékoľvek podcenenie právnej kvalifikácie zamýšľanej zmeny môže v praxi znamenať zablokovanie a oneskorenie celej investície, v niektorých prípadoch aj o viac ako rok.

Stabilita schváleného stavebného zámeru

Kým v minulosti bolo možné mnohé technické modifikácie flexibilne riešiť priamo v priebehu výstavby, súčasná právna úprava striktne vyžaduje stabilitu schváleného stavebného zámeru. Ak po vydaní integrovaného povolenia (ktoré predstavuje zároveň schválenie stavebného zámeru) vyvstane potreba úpravy – či už z dôvodu zmeny technológie, subdodávateľa, optimalizácie nákladov alebo nových obchodných požiadaviek klienta – prvoradou úlohou je podrobiť takúto plánovanú zmenu paralelnému testu podľa zákona 24/2006 Z.z. o posudzovaní vplyvov na životné prostredie a o zmene a doplnení niektorých zákonov v platnom znení („zákon o EIA“) a zákona 39/2013 Z.z. o integrovanej prevencii a kontrole znečisťovania životného prostredia a o zmene a doplnení niektorých zákonov v platnom znení („zákon o IPKZ“).

Práve toto počiatočné zatriedenie určí, či projekt čaká nové zisťovacie konanie alebo plný proces posudzovania vplyvov a či stačí len administratívny úkon voči Slovenskej inšpekcii životného prostredia (SIŽP)  alebo je potrebné aj žiadať o zmenu integrovaného povolenia. Ide o kritický moment projektového riadenia s priamym dopadom na harmonogram, podmienky čerpania bankového financovania (covenanty) a celkovú návratnosť investície.

Mýtus o procesnej ochrane overovacej doložky

V investičnej a developerskej praxi pomerne často vzniká mylný predpoklad, že existencia overovacej doložky k projektu stavby poskytuje akúsi formálnu ochranu alebo imunitu pri následných zmenách v projekte. Súčasná právna úprava však takýto komfort neposkytuje.

Overenie projektu stavby je striktne viazané výlučne na aktuálne schválený stavebný zámer. Pokiaľ charakter zamýšľanej zmeny dosiahne intenzitu, ktorá si vyžiada zmenu integrovaného povolenia formou podstatnej zmeny, celá štruktúra sa naruší a projekt stavby sa musí podrobiť procesu overenia úplne nanovo. Pre projektový manažment to znamená zásadné riziko: aj technicky sekundárna alebo zdanlivo marginálna úprava môže spustiť dominový efekt, ktorý investora vráti na samotný začiatok povoľovacieho procesu.

Kedy zmena projektu neotvára procesy EIA?

Právna úprava definuje výnimky, pri ktorých sa zisťovacie konanie vôbec nevykonáva. Podľa § 18 ods. 7 zákona o EIA ide najmä o:

a) renováciu v rozsahu obnovy alebo modernizácie, ak jej výsledkom nie je zmena kapacitných parametrov ani rozšírenie navrhovanej činnosti,

b) inštaláciu najlepšej dostupnej techniky (BAT) v zmysle definície podľa zákona o IPKZ, ktorej jediným výsledkom je zníženie negatívnych vplyvov na životné prostredie a nedochádza k zvýšeniu kapacitných parametrov,

c) takú zmenu posúdenej alebo povolenej navrhovanej činnosti, ktorej výsledkom je zníženie podlahovej plochy bez navýšenia zastavanej plochy stavebnými objektami a bez zmeny priestorového usporiadania a umiestnenia stavebných objektov na posúdenom území alebo

d) modernizáciu zariadení na výrobu elektriny zo slnečnej energie, ktorá nezahŕňa využitie dodatočného priestoru a je v súlade s podmienkami určenými v konaniach podľa zákona o EIA pre pôvodne navrhovanú činnosť.

Práve písm. c) môže byť mimoriadne zaujímavé pre developerov a priemyselné parky pri optimalizácii projektov v priebehu realizácie. Ak zmena spadá pod niektorú z vyššie uvedených výnimiek, investor sa môže úplne vyhnúť procesom EIA a pokračovať iba podľa režimu IPKZ.

V prípade neistoty možno požiadať Ministerstvo životného prostredia SR o odbornú pomoc podľa § 54 ods. 2 písm. e) zákona o EIA.

„Malá EIA“: zrýchlenie procesu, ale nie odstránenie rizika

Ak zmena nespadá pod vyššie uvedené zákonné výnimky, nastupuje zisťovacie konanie — v praxi často označované ako „malá EIA“. Novelou zákona o EIA účinnou od 1. januára 2025 sa proces výrazne zrýchlil:

• štandardná lehota je 60 dní od doručenia oznámenia o zmene navrhovanej činnosti,
• v zložitých prípadoch maximálne 90 dní.

Pre investorov je mimoriadne významná aj ďalšia zmena zákona EIA účinná od 1.11.2025:
 proces zisťovacieho konania, nazývaného aj „screening“, bol premenený zo správneho konania končiaceho rozhodnutím na proces končiaci záväzným stanoviskom a verejnosť je vylúčená z formálneho postavenia účastníka zisťovacieho konania. Zákon jej umožňuje iba podávanie tzv. nevyžiadaných stanovísk, ktoré síce príslušný orgán musí v záväznom stanovisku zohľadniť, ale nezakladajú verejnosti právo na účasť v následných povoľovacích konaniach. Novela súčasne zaviedla osobitné pravidlá doručovania verejnosti cez centrálny informačný systém namiesto klasického doručovania účastníkom.  V praxi tieto zmeny väčšinou znamenajú zrýchlenie samotného zisťovacieho konania, nakoľko správnemu orgánu odpadá potreba doručovať podklady veľkému okruhu účastníkov a vysporiadavať sa s veľkým rozsahom návrhov, námietok a žiadostí o nahliadnutie do spisu. Najvýraznejšie sa to prejavuje pri „kontroverzných“ projektoch ako skládky, priemyselné areály, veterné parky, kde odpadnutie účastníctva verejnosti v zisťovacom konaní môže znamenať skrátenie tejto fázy o niekoľko týždňov až mesiacov.

Z aplikačného hľadiska ide o významnú zmenu povoľovacieho režimu. Investori získavajú:

• vyššiu mieru právnej istoty,
• menšie riziko procesných obštrukcií,
• a lepšiu predvídateľnosť harmonogramov.

Z pohľadu investora teda táto zmena zvyčajne zrýchľuje samotné zisťovacie konanie, no nemusí rovnako zrýchliť aj celkový proces získania povolení, pretože právne spory sa môžu presunúť do ďalších fáz povoľovacieho konania alebo na správne súdy. Naviac riziko vplyvu verejnosti úplne nezmizlo. Proti záväznému stanovisku zo zisťovacieho konania môže totiž podať odvolanie aj dotknutá verejnosť (podľa osobitného § 30 ods. 1 zákona o EIA), napriek tomu, že nemala postavenie účastníka konania, čo môže proces predĺžiť o ďalšie 2 až 3 mesiace. Odvolacie konanie od 1.11.2025 prebieha mimo režim Správneho poriadku a spravuje sa ustanoveniami uvedeného § 30 zákona o EIA.

„Veľká EIA“ môže zastaviť projekt na viac než rok

Najväčšie regulačné riziko predstavujú zmeny, ktoré:

• dosahujú alebo prekračujú prahové hodnoty podľa prílohy č. 8 časti A zákona o EIA,
• alebo dopĺňajú novú činnosť spadajúcu pod tieto limity.

V takom prípade už investor vstupuje do plného procesu posudzovania vplyvov na životné prostredie. Hoci zákonné lehoty vyzerajú relatívne priaznivo, realita povoľovacej praxe je výrazne náročnejšia:

• určenie rozsahu hodnotenia: do 60 až 90 dní,
• vypracovanie správy o hodnotení (ktorá je pre komplexnosť často hlavným dôvodom predĺženia na strane investora),
• odborné posudky,
• verejné prerokovania,
• záverečné stanovisko ministerstva v lehote 60 dní odo dňa doručenia odborného posudku, najneskôr však do 6 mesiacov odo dňa doručenia správy o hodnotení.

Záverečné stanovisko má platnosť tri roky, ak príslušný orgán neurčil inak (možnosť predĺžiť 2x o 2 roky). Právoplatné súhlasné záverečné stanovisko oprávňuje navrhovateľa podať žiadosť na začatie povoľovacieho konania podľa zákona o IPKZ. Praktické skúsenosti ukazujú, že celý proces v reálnych podmienkach trvá približne 12 mesiacov. Ak sa podáva rozklad (odvolanie), treba počítať s ďalšími 3 až 4 mesiacmi. Z pohľadu financovania a harmonogramu projektu ide o významný faktor: legislatívny proces môže mať väčší dopad na harmonogram investície než samotná výstavba technologickej zmeny.

SIŽP a IPKZ: rozhoduje „podstatnosť“ zmeny

Po vyriešení EIA nasleduje druhá rovina — posudzovanie podľa zákona o IPKZ. Kľúčovým pojmom je „podstatná zmena“, teda zmena charakteru alebo činnosti alebo rozšírenie prevádzky presahujúce kapacitné prahové hodnoty uvedené v prílohe č. 1 zákona o IPKZ.

Nepodstatná zmena, proti ktorej SIŽP nemá pripomienky: najrýchlejší scenár

Ak zmena nedosahuje prahové hodnoty:

• investor podáva oznámenie na SIŽP,
• inšpekcia má 60 dní na vyjadrenie,
• ak sa nevyjadrí, nastáva fikcia súhlasu.

Z pohľadu projektového riadenia ide o najvýhodnejší scenár, pretože nevyžaduje plnohodnotné správne konanie.

Nepodstatná zmena s povoľovacím konaním

V praxi však SIŽP často dospeje k záveru, že samotné oznámenie nepostačuje. Vtedy je potrebné podať žiadosť o zmenu integrovaného povolenia. Konanie by však malo trvať len max. štyri mesiace, keďže sa nevyžaduje ústne pojednávanie.

Podstatná zmena: proces ako pri novej prevádzke

Ak ide o podstatnú zmenu, investor vstupuje prakticky do rovnakého povoľovacieho režimu ako pri novej prevádzke:

• podáva sa nová žiadosť,
• koná sa ústne pojednávanie,
• SIŽP nemôže od pojednávania upustiť,
• Inšpekcia rozhodne do 60 dní odo dňa ústneho pojednávania, najneskôr však do piatich mesiacov odo dňa začatia konania.

V kombinácii s plným procesom EIA tak môže jediná zmena projektu znamenať legislatívny proces trvajúci 15 až 17 mesiacov.

Praktické aspekty projektových zmien

Z aktuálnej legislatívy vyplýva niekoľko praktických záverov:

1. Technické zmeny treba právne analyzovať ešte pred ich schválením

Mnohé projekty dnes riešia technologické optimalizácie až v realizačnej fáze. Po novom však môže aj relatívne malá technická úprava vyvolať plný povoľovací proces.

2. Najväčším rizikom je prekročenie kapacitných prahov

Ak je možné zmenu navrhnúť tak, aby neprekročila limity podľa príloh zákona o EIA alebo IPKZ, alebo smerovala k zníženiu environmentálnych dopadov, investor môže ušetriť mesiace povoľovacích procesov.

3. Primeraná časová rezerva v harmonograme projektu

Pri veľkých priemyselných projektoch už nestačí plánovať iba stavebný harmonogram. Rovnako dôležitý je regulačný harmonogram, scenár odvolaní a časová rezerva pre environmentálne procesy.

4. Zmeny zákona o EIA z roku 2025 prinášajú aj pozitívny prvok

Obmedzenie procesného postavenia verejnosti v zisťovacom konaní podľa zákona o EIA výrazne znižuje riziko obštrukcií a zvyšuje predvídateľnosť povoľovacích procesov. Pre developerov a investorov ide o významný posun smerom k vyššej právnej istote.

Záver

Nový stavebný a environmentálny regulačný rámec zásadne mení spôsob, akým budú investori pristupovať k zmenám projektov počas realizácie. Flexibilita, ktorá bola v minulosti štandardom, dnes podlieha výrazne prísnejšiemu povoľovaciemu režimu.

Úspech projektu preto už nezávisí iba od technického riešenia alebo financovania, ale vo veľkej miere aj od správne nastavenej povoľovacej stratégie. Pri rozsiahlych priemyselných, developerských či energetických projektoch sa správna právna kvalifikácia zmien projektu stáva významných predpokladom úspešnej realizácie investície.

Autorka:

JUDr. Alena Pláňavská

Senior Partner